一(yī / yì ／yí)、 我國(guó)政府引導基金發展情況

我國(guó)的(de)政府引導基金以(yǐ)2002年中關村創業投資引導資金的(de)成立爲(wéi / wèi)開端，并在(zài)之(zhī)後的(de)時(shí)間裏發展發展迅猛。從2005年，在(zài)國(guó)務院十部委聯合發布的(de)《創業投資企業管理暫行辦法》中第一(yī / yì ／yí)次出(chū)現引導基金的(de)概念；到(dào)2008年，國(guó)家發改委聯合财政部、商務部共同出(chū)台的(de)《關于(yú)創業投資引導基金規範設立與運作的(de)指導意見》，第一(yī / yì ／yí)次對引導基金的(de)概念進行了(le／liǎo)詳細的(de)定義；再到(dào)2010年，《政府性基金管理暫行辦法》的(de)印發，以(yǐ)及在(zài)2015年财政部頒布的(de)《政府投資基金暫行管理辦法》等，都對我國(guó)政府引導基金的(de)發展進行了(le／liǎo)不(bù)斷地(dì / de)規範。

據統計數據，截至2017年7月底，國(guó)内共成立1660支政府引導基金，目标規模超過8萬億元。其中，2016年新設立政府引導基金547支，披露的(de)總目标規模超過3.5萬億元，2007年截至前7個(gè)月，共設立政府引導基金102支，披露的(de)總目标規模超過5000億元。

         二、 市場化私募股權投資母基金與政府引導基金的(de)聯系與區别

市場化FOFs是(shì)私募股權投資行業向專業化細分的(de)産物，除了(le／liǎo)能爲(wéi / wèi)新的(de)基金投資人(rén)解決稀缺頂級基金的(de)進入門檻問題外，其核心競争力體現在(zài)基金篩選與調查能力、投資組合與風險管理能力以(yǐ)及基金監控能力等方面。市場化FOFs與政府引導基金之(zhī)間既存在(zài)着密切的(de)聯系，也(yě)存在(zài)較大(dà)的(de)差别。

1. 市場化FOFs與政府引導基金的(de)聯系

政府引導基金與市場化FOFs一(yī / yì ／yí)樣，正逐步成爲(wéi / wèi)創業投資基金的(de)重要(yào / yāo)資金來(lái)源。市場化FOFs與政府引導基金的(de)共同特點：

第一(yī / yì ／yí)，都是(shì)以(yǐ)私募股權子(zǐ)基金作爲(wéi / wèi)投資對象。即無論是(shì)政府引導基金還是(shì)市場化FOFs，都通常不(bù)直接投資于(yú)創業項目，而(ér)是(shì)投資于(yú)私募股權投資子(zǐ)基金。

第二，都通過對多個(gè)子(zǐ)基金的(de)組合投資來(lái)分散風險和(hé / huò)實現多樣化投資。即無論是(shì)政府引導基金還是(shì)市場化FOFs，都通常會投資于(yú)一(yī / yì ／yí)攬子(zǐ)私募股權投資子(zǐ)基金，來(lái)最大(dà)限度地(dì / de)分散投資風險，并實現多樣化投資，而(ér)不(bù)是(shì)僅僅投資于(yú)某一(yī / yì ／yí)個(gè)私募股權投資子(zǐ)基金。

2. 市場化FOFs與政府引導基金的(de)區别

由于(yú)政府引導基金是(shì)一(yī / yì ／yí)種政策性基金，市場化FOFs的(de)區别還是(shì)很明顯的(de)，主要(yào / yāo)表現在(zài)以(yǐ)下幾個(gè)方面：

第一(yī / yì ／yí)，設立主體不(bù)同。引導基金一(yī / yì ／yí)般由政府部門主導設立，帶有一(yī / yì ／yí)定的(de)政策目标，而(ér)市場化FOFs一(yī / yì ／yí)般由商業機構按市場原則設立。

第二，設立目的(de)不(bù)同。市場化FOFs作爲(wéi / wèi)母基金，是(shì)爲(wéi / wèi)了(le／liǎo)獲得最大(dà)收益并最大(dà)限度分散風險而(ér)設立，以(yǐ)赢利爲(wéi / wèi)目的(de)；而(ér)政府引導基金是(shì)一(yī / yì ／yí)種政策性的(de)基金，一(yī / yì ／yí)般不(bù)以(yǐ)盈利爲(wéi / wèi)目的(de)，主要(yào / yāo)通過吸引民間資本進行财政資金的(de)放大(dà)，引導社會資本投向本區域重點發展的(de)産業，而(ér)且在(zài)收益分配上(shàng)政府引導基金還往往帶有稅收返還、讓利等優惠政策。

第三，投資原則不(bù)同。引導基金爲(wéi / wèi)了(le／liǎo)實現其引導放大(dà)的(de)功能，一(yī / yì ／yí)般規定其投資的(de)子(zǐ)基金的(de)投資領域和(hé / huò)投資階段，以(yǐ)保證其符合政策要(yào / yāo)求，同時(shí)對子(zǐ)基金投資階段、投資标的(de)規模、單筆投資規模有一(yī / yì ／yí)定要(yào / yāo)求，因此限制較多；而(ér)市場化FOFs則沒有這(zhè)樣的(de)要(yào / yāo)求，完全是(shì)以(yǐ)收益最大(dà)化原則進行投資，在(zài)控制風險的(de)前提下，可以(yǐ)投資于(yú)政策允許的(de)任何領域，以(yǐ)保證投資者獲得最大(dà)的(de)收益。

第四，管理方式不(bù)同。政府引導基金由于(yú)其明顯的(de)政策性目标，在(zài)管理上(shàng)與市場化FOFs也(yě)存在(zài)着許多不(bù)同。政府引導基金一(yī / yì ／yí)般由行政性部門或事業性部門負責管理，這(zhè)些部門一(yī / yì ／yí)般沒有赢利指标的(de)約束，不(bù)必過多關注管理收益，對于(yú)基金經理較少使用業績激勵措施進行激勵，而(ér)是(shì)使用行政激勵措施（如提升職務等）進行激勵；而(ér)市場化FOFs則是(shì)由市場化機構管理，必須通過業績激勵和(hé / huò)風險約束等措施，以(yǐ)激勵FOFs經理盡職盡責管理好FOFs。

第五，存續期限不(bù)同。由于(yú)政府引導基金是(shì)爲(wéi / wèi)了(le／liǎo)一(yī / yì ／yí)定的(de)政策目标而(ér)設立的(de)，當其政策目标實現後，就(jiù)沒有存在(zài)的(de)必要(yào / yāo)了(le／liǎo)，因而(ér)政府引導基金都有一(yī / yì ／yí)定的(de)存續期。而(ér)市場化FOFs是(shì)爲(wéi / wèi)商業目标而(ér)設立的(de)，即可以(yǐ)規定一(yī / yì ／yí)定的(de)存續期，也(yě)可以(yǐ)不(bù)規定存續期，尤其是(shì)公司形式設立的(de)FOFs，沒有存續期的(de)約束。

第六，尋找标的(de)基金方式不(bù)同。市場化FOFs的(de)基金篩選投資标的(de)主要(yào / yāo)依靠其長年積累的(de)優秀投資管理人(rén)資源并與其保持的(de)良好合作關系，獲取基金的(de)渠道(dào)和(hé / huò)研究能力往往是(shì)其确立競争地(dì / de)位的(de)核心能力，其擁有的(de)行業信息知識庫和(hé / huò)行業标杆數據庫資源極少向外界透露。引導基金往往采用公開招标的(de)方式，對标的(de)基金進行專家評審，知識庫和(hé / huò)數據庫積累方面弱于(yú)市場化FOFs。

三、 政府引導基金投資分析

根據投中2016年引導基金的(de)調研數據顯示，目前政府引導基金傾向投資的(de)子(zǐ)基金類型仍以(yǐ)早期基金、創投基金和(hé / huò)成長基金爲(wéi / wèi)主，此三類基金合計占比超過60%；與2015年相比，并購基金和(hé / huò)母基金所占比重均有上(shàng)升。在(zài)投資方向上(shàng)，政府引導基金關注的(de)投資方向以(yǐ)醫療健康、人(rén)工智能和(hé / huò)TMT爲(wéi / wèi)主。期中，醫療健康和(hé / huò)人(rén)工智能在(zài)關注的(de)投資領域中占比上(shàng)升，分别位列第一(yī / yì ／yí)、第二，江蘇貴州等地(dì / de)還成立了(le／liǎo)專注醫療健康方向的(de)産業基金；TMT下降至第三，物聯網、大(dà)數據成爲(wéi / wèi)新的(de)投資熱點。投資熱點相對集中于(yú)成長較快的(de)産業，反映了(le／liǎo)政府引導基金的(de)作用主要(yào / yāo)體現在(zài)培植新型産業的(de)企業上(shàng)。

 

        政府引導基金在(zài)投資管理中的(de)角色，大(dà)約有44%的(de)引導基金管理機構傾向與适當比例跟投，各有大(dà)約26%的(de)機構希望加入基金決策委員會或者不(bù)加入基金決策委員會，不(bù)會進行跟投的(de)機構占比4%。政府引導基金在(zài)篩選子(zǐ)基金和(hé / huò)子(zǐ)基金管理機構時(shí)，GP團隊素質和(hé / huò)過往投資業績是(shì)最爲(wéi / wèi)關注的(de)因素，其次是(shì)子(zǐ)基金投資策略、激勵機制和(hé / huò)風控機制。從投資表現上(shàng)來(lái)看，大(dà)部分政府引導基金對中國(guó)VC/PE市場基金内部收益率持有比較樂觀的(de)态度。絕大(dà)部分引導基金認爲(wéi / wèi)市場的(de)IRR可以(yǐ)達到(dào)15%以(yǐ)上(shàng)。

四、 政府引導基金運作趨勢

1. 引導基金管理模式變化

當前國(guó)内引導基金管理模式按照市場化程度逐漸增強主要(yào / yāo)分爲(wéi / wèi)下三種：1、成立單獨的(de)引導基金管理辦公室。比如江蘇省政府投資基金以(yǐ)有限合夥制方式運作，首期由省财政出(chū)資50億元，成立基金管理辦公室，負責引導基金管理運作。2、成立引導基金管理公司或有公司制引導基金自行管理。浙江省創業風險投資引導基金由浙江省創業風險投資引導基金管理優先公司負責管理運作。3、委托專業機構作爲(wéi / wèi)引導基金的(de)普通合夥人(rén)。深創投受托管理深圳市政府引導基金等多支引導基金，受托機構按照固定比例收取管理費。

近幾年随着政府引導基金行業的(de)成熟，表現更好的(de)市場化管理體制得到(dào)了(le／liǎo)各引導基金發起政府的(de)重視，由此帶來(lái)引導基金管理團隊日趨專業化的(de)轉變。過去很多引導基金雖然成立了(le／liǎo)獨立的(de)事業法人(rén)主體或者引導基金管理公司，但管理團隊成員主要(yào / yāo)由财政部門人(rén)員兼職，管理人(rén)員經驗欠缺且存在(zài)精力分散的(de)問題，現在(zài)一(yī / yì ／yí)部分引導基金開始嘗試管理團隊成員徹底脫離原行政職位，同時(shí)市場化招募一(yī / yì ／yí)批專業人(rén)才。還有一(yī / yì ／yí)部分引導基金委托當地(dì / de)或外部基金管理經驗豐富的(de)VC/PE機構作爲(wéi / wèi)管理人(rén)，如深創投受托管理多支引導基金，包括總規模1000億院的(de)深圳市政府引導基金等。同時(shí)也(yě)通過市場化的(de)激勵機制，推行團隊持股，将管理人(rén)的(de)利益與基金業績挂鈎，實現了(le／liǎo)更好的(de)業績激勵。這(zhè)種向市場化的(de)轉變，也(yě)是(shì)爲(wéi / wèi)了(le／liǎo)解決政府引導基金因國(guó)有資金背景帶來(lái)的(de)可能的(de)效率問題。

2. 在(zài)投資标的(de)上(shàng)放寬地(dì / de)域限制

針對特定地(dì / de)域内項目的(de)引導是(shì)政府引導基金重要(yào / yāo)職能、也(yě)是(shì)異于(yú)一(yī / yì ／yí)般市場化私募股權母基金的(de)特點。随着市場化的(de)不(bù)斷加深，政府引導基金在(zài)投資标的(de)選擇上(shàng)放寬了(le／liǎo)地(dì / de)域限制。

在(zài)項目層面，最近成立的(de)政府引導基金開始逐漸放寬投資當地(dì / de)比例的(de)計算标準。江蘇省政府投資基金管理辦法規定“江蘇省内企業”包括：與被投資企業生産經營關系緊密的(de)子(zǐ)公司與分公司或辦事處位于(yú)江蘇省範圍内的(de)；被投資企業在(zài)獲得投資後，在(zài)産業基金存續期内将注冊地(dì / de)、重要(yào / yāo)生産經營地(dì / de)、主要(yào / yāo)産品研發地(dì / de)或者與生産經營關系緊密的(de)子(zǐ)公司或辦事處等設立或遷入江蘇省範圍内等情形。這(zhè)一(yī / yì ／yí)規定相當于(yú)放寬了(le／liǎo)對被投資企業的(de)要(yào / yāo)求，不(bù)在(zài)局限于(yú)江蘇當地(dì / de)企業。在(zài)子(zǐ)基金層面，浙江省創新強省産業基金2016年修訂的(de)管理辦法中規定“創新基金參股比例低于(yú)20%的(de)子(zǐ)基金，投資省内企業的(de)資金比例可以(yǐ)酌情降低”。這(zhè)進一(yī / yì ／yí)步從子(zǐ)基金的(de)角度，爲(wéi / wèi)基金投資提供了(le／liǎo)更大(dà)的(de)範圍。

3. 引導基金與基金小鎮配套運作

2016年以(yǐ)來(lái)，全國(guó)多地(dì / de)設立基金小鎮。基金小鎮通過集聚多種類型基金、金融機構，快速形成金融産業集聚效應，已經成爲(wéi / wèi)區域金融集聚和(hé / huò)金融創新的(de)重要(yào / yāo)空間載體，可有效提升當地(dì / de)金融競争力，完善多層次資本市場建設。政府層面，除稅收、免租等優惠政策外，還成立引導基金與基金小鎮配套運作，成爲(wéi / wèi)當地(dì / de)招商引資新利器，對助力當地(dì / de)實體經濟發展起到(dào)了(le／liǎo)積極的(de)作用。

比如2016年6月成立的(de)成都天府國(guó)際基金小鎮，目前已吸引紀源資本、樂道(dào)資本、紀升資本等超過50家投資機構進駐，同時(shí)設立目标規模400億元的(de)程度前海産業投資基金，其中成都市出(chū)資180億元，前海金控出(chū)資20億元，爲(wéi / wèi)入駐機構提供資金保障。再比如蘇州彎金融小鎮與吳江太湖新城等聯合設立的(de)母基金，這(zhè)些基金小鎮與政府引導基金的(de)結合都實現了(le／liǎo)兩者的(de)雙赢。