在(zài)疫情影響之(zhī)下，專項債被視爲(wéi / wèi)穩基建、穩投資的(de)重要(yào / yāo)工具。财政部數據顯示，今年上(shàng)半年共發行專項債2.23萬億，已超過去年全年。在(zài)專項債放量的(de)情況下，其使用情況也(yě)備受市場關注。

21世紀經濟報道(dào)記者獨家獲得了(le／liǎo)A省專項債資金使用情況調研報告，通過該報告可管窺專項債使用情況。該報告由A省政府辦公室會同省發改委、财政廳、審計廳對轄區項目開展實地(dì / de)調研得出(chū)。

調研報告認爲(wéi / wèi)，在(zài)債務壓力大(dà)、政府投資資金緊缺的(de)背景下，專項債資金發揮了(le／liǎo)“及時(shí)雨”的(de)作用，推動了(le／liǎo)大(dà)批項目順利建設。但在(zài)項目申報、資金管理、債務履約等方面仍存一(yī / yì ／yí)些問題，需進一(yī / yì ／yí)步改善。如部分地(dì / de)方和(hé / huò)項目單位把償還債務作爲(wéi / wèi)專項債發行的(de)目的(de)，沒有将專項債轉化爲(wéi / wèi)實物投資量。

“我國(guó)還沒有針對專項債券項目實行差别化的(de)投資監管，仍沿用一(yī / yì ／yí)般政府投資項目監管模式，投資項目監管還沒有形成有效的(de)監管合力。”中國(guó)宏觀經濟研究院投資研究所投融資研究室主任祁玉清表示，“這(zhè)樣不(bù)但不(bù)能約束不(bù)合理的(de)政府投資需求，影響了(le／liǎo)政府投資效益；也(yě)會通過項目投資建設引緻不(bù)合理的(de)專項債券需求，進而(ér)加大(dà)了(le／liǎo)專項債券可能面臨的(de)償還風險。”

“久旱逢甘霖”

專項債于(yú)2015年首度發行，當年發行1000億。2016年、2017年，其發行量分别擴張到(dào)4000億、8000億，2018年首度超過1萬億，2019年擴張到(dào)2.15萬億，今年額度則擴張到(dào)3.75萬億。專項債的(de)大(dà)規模發行、使用對穩投資、穩經濟起到(dào)了(le／liǎo)重要(yào / yāo)作用。

雖然專項債大(dà)幅擴張，但仍未能滿足地(dì / de)方的(de)投融資需求。華南某地(dì / de)市财政局債務處人(rén)士介紹，過去兩年該市獲得的(de)專項債額度由2018年的(de)26億增加到(dào)34億，增幅達到(dào)30%，但該市轄18個(gè)行政區，平均每個(gè)地(dì / de)區額度不(bù)足兩億，專項債額度和(hé / huò)當地(dì / de)公益性項目建設資金需求有很大(dà)的(de)差距。

A省調研報告亦指出(chū)類似問題。報告稱，某軌交工程本想争取專項債資金20億先把拆遷工作做完，但僅獲得1億資金。因資金缺口較大(dà)，導緻拆遷工作無法推進，進而(ér)影響工程整體進度。

“前兩年專項債分配額度采取因素分配法，與各地(dì / de)‘紅、橙、黃、綠’債務風險挂鈎。也(yě)就(jiù)是(shì)債務風險高的(de)地(dì / de)方分配額度少，低風險地(dì / de)區分配額度多。但今年按照‘資金跟着項目走’的(de)原則分配。”中部省份某地(dì / de)市發改委投資科人(rén)士稱。換言之(zhī)，今年債務風險高的(de)地(dì / de)方，如果項目儲備充分，專項債分配的(de)額度也(yě)較爲(wéi / wèi)可觀。

A省債務風險較高，前些年獲得的(de)專項債額度并不(bù)多。與此同時(shí)，隐性債務管控從嚴，A省基建投資增速走低。A省統計局數據顯示，2019年A省基建投資增速爲(wéi / wèi)-10%，相比上(shàng)年下降26個(gè)百分點。今年在(zài)專項債額度大(dà)幅增加後，A省基建投資增速持續回升，1-5月回升至-11%，全年增速預計超過2019年。

A省調研報告認爲(wéi / wèi)，在(zài)債務壓力大(dà)、政府投資資金緊缺的(de)背景下，專項債資金發揮了(le／liǎo)“及時(shí)雨”的(de)作用，推動了(le／liǎo)大(dà)批項目順利建設。“專項債資金如‘久旱逢甘霖’，獲支持項目‘枯木逢春’加快建設。”報告稱。具體來(lái)看，該省專項債資金使用進度明顯加快，項目建設提速推進。截至2020年5月15日，第一(yī / yì ／yí)批專項債投向的(de)70個(gè)項目已開工67個(gè)，預計39個(gè)項目年内投資建成投用。

同時(shí)，A省也(yě)充分利用了(le／liǎo)專項債作資本金的(de)政策。去年9月的(de)國(guó)務院常務會議明确，以(yǐ)省爲(wéi / wèi)單位，專項債資金用于(yú)項目資本金的(de)規模占該省份專項債規模的(de)比例可爲(wéi / wèi)20%左右，今年這(zhè)一(yī / yì ／yí)比例提升至25%。

目前A省專項債作資本金的(de)比例已超過20%，居各省前列。在(zài)今年财政收入下降的(de)背景下，提高專項債作資本金比例一(yī / yì ／yí)定程度上(shàng)将緩解當地(dì / de)的(de)資本金壓力。

五項問題及改善

調研報告也(yě)指出(chū)了(le／liǎo)目前存在(zài)的(de)問題。首先是(shì)部分地(dì / de)方認識跟不(bù)上(shàng)。一(yī / yì ／yí)是(shì)有的(de)習慣于(yú)用财政下撥不(bù)需償還的(de)資金來(lái)搞公益性項目建設，對其他(tā)方式項目投資不(bù)積極。二是(shì)有的(de)怕新增債務被追責問責，但凡舉債項目都不(bù)敢上(shàng)，即使專項債項目也(yě)是(shì)被動應付。

對此，調研報告指出(chū)，要(yào / yāo)進一(yī / yì ／yí)步增強搶抓專項債項目建設機遇的(de)責任緊迫感。“專項債是(shì)政府投資資金來(lái)源的(de)主渠道(dào)，這(zhè)也(yě)将是(shì)今後推動項目投資的(de)常态化手段。如果地(dì / de)方跟不(bù)上(shàng)形勢發展和(hé / huò)政策調整步伐，将會在(zài)争取項目資金方面吃大(dà)虧。”報告提醒。

其次，部分地(dì / de)方謀劃不(bù)深入，申報項目質量不(bù)高，一(yī / yì ／yí)些項目很難實現融資收益平衡，如某污水處理工程實際處理量隻有設計處理能力的(de)八分之(zhī)一(yī / yì ／yí)，成本倒挂，運營效益不(bù)佳。

祁玉清表示，從目前實施的(de)項目看，多數項目的(de)融資平衡方案沒有體現出(chū)項目應有的(de)風險特征，償債的(de)風險标準不(bù)明确，各債券發行單位按自己理解操作，随意性大(dà)。融資平衡方案必要(yào / yāo)的(de)附件、協議不(bù)完整，多數還僅是(shì)第三方咨詢報告，缺乏與相關機構溝通，不(bù)具有實際市場約束性。

再次，部分地(dì / de)方資金管理有待改進，有的(de)存在(zài)風險隐患。實踐中，部分地(dì / de)方和(hé / huò)項目單位把償還債務作爲(wéi / wèi)專項債發行的(de)目的(de)，沒有将專項債轉化爲(wéi / wèi)實物投資量。如某縣醫院綜合樓項目1億多資金主要(yào / yāo)用于(yú)支付BT模式應付回購資金。少數項目由于(yú)和(hé / huò)社會資本打捆，債券資金可能流向非公益性領域，如某縣停車場項目由44個(gè)項目組成，其中包含了(le／liǎo)房地(dì / de)産開發類停車場項目。

第四，部分項目手續辦理和(hé / huò)施工進度滞後，影響資金撥付進程。按照規定，專項債資金主體工程進度款隻能撥付取得施工許可的(de)建設單位，但一(yī / yì ／yí)些項目未獲得施工許可，導緻專項債資金趴在(zài)賬上(shàng)。

對于(yú)前述三個(gè)問題，調研報告建議，要(yào / yāo)完善項目遴選機制，從帶動能力、成本收益等方面量化評選标準，對前期手續不(bù)完備的(de)項目，應嚴格限制申報。同時(shí)，開發債券資金使用大(dà)數據平台，對債券資金使用進行全程跟蹤監督。

第五，部分項目債務履約責任不(bù)清晰，收益未納入預算管理。按照有關規定，項目主管部門和(hé / huò)單位應将債券項目對應的(de)政府性基金收入和(hé / huò)專項收入及時(shí)繳入國(guó)庫，但部分項目未将前述收入上(shàng)繳。如某縣停車場項目投入運營後，每月産生收入40多萬，但未納入财政預算管理。

對此，報告指出(chū)，力争項目建成之(zhī)時(shí)就(jiù)是(shì)獲取項目收益之(zhī)時(shí)。而(ér)對已取得收益的(de)項目，要(yào / yāo)嚴格将對應的(de)收入及時(shí)上(shàng)繳國(guó)庫，實現債券資金推動項目建設、項目收益償還債券本息的(de)良性循環。

（信息來(lái)源：21世紀經濟報）